Prosessen, planen og politikken. Rusmiddelpolitiske handlingsplaner

Abstract

Knapt tre fjerdedeler av norske kommuner har rusmiddelpolitisk handlingsplan. Våren 2009 henvendte Helsedirektoratet seg til SIRUS og ba om en kvalitativ undersøkelse om kommunale rusmiddelpolitiske handlingsplaner. De ønsket mer kunnskap om de kommunale erfaringene, om betydningen av planene og om viktige faktorer ved planprosessen. Problemstillingen i rapporten er tredelt. For det første ser vi på planprosessen. Vi legger an en aktørfokusert tilnærming, og spør: Hvem deltar? Hvem blir forpliktet av planen, og hvem får et eierforhold til den gjennom planprosessen? For det andre ser vi på produktet, den planen som blir resultatet av prosessen. Der ser vi på form og innhold. For det tredje ser vi på hvilke konsekvenser handlingsplanene får. Blir planen fulgt opp, forplikter den, fører den til økt bevissthet og til annerledes beslutninger? Vi har valgt kommuner med planer som var sluttført, eller ville bli sluttført i 2008, 2009 eller 2010. Vi la vekt å få med noen kommuner der vi kunne følge prosessen, og noen som var kommet så langt at vi kunne se på hva som skjedde etterpå. Den viktigste datakilden er et stort antall kvalitative intervjuer. Der det var mulig, fulgte vi planprosessen ved deltakende observasjon på møter og samlinger. Dessuten har vi gjort dokumentanalyse av handlingsplaner og andre relevante dokumenter. Mye tyder på at planprosessen er vel så viktig som selve planen i mange kommuner. Beslutningen om å lage ny rusmiddelpolitisk handlingsplan framstår noen steder som litt tilfeldig. I et par kommuner er det en automatikk i at planperioden følger bevillingsperioden. Selv om alle er opptatt av å lage noe nytt, er det ingen som begynner planarbeidet med blanke ark. Dette har de jobbet med før, og det er fagfolk som kan rusfeltet. I den grad det foreligger et mandat, er det primært rettet inn på den praktiske prosessen og gir ingen politisk retning på arbeidet. Planprosesser tar tid, både fordi de praktiske sakene er tidkrevende, og fordi planen bør være både en demokratisk prosess, en læringsprosess og en modningsprosess. Noen planer blir til nærmest på dugnadsbasis. Utvelgelsen av deltakere til arbeidsruppa er en av planprosessens viktigste beslutninger fordi den får betydning for innholdet. Omsorgsdelen av den kommunale forvaltningen er ofte sterkt representert. Prosjektleder er avgjørende, både for hvordan prosessen utvikler seg og for hva slags plan man ender opp med. Valg av prosjektleder kan være et uttrykk for hvordan kommunen prioriterer det rusmiddelpolitiske arbeidet

All Norwegian municipalities are required to have an alcohol and drug policy action plan. It is recommended that the aims of the municipality's alcohol policy should be stated in the plan, and that the alcohol policy measures that shall be used to achieve these aims should be outlined. It is also recommended that the plan should be developed as part of a comprehensive action plan for local alcohol and drug policy. In 2009, three fourth of Norwegian municipalities had a alcohol and drug policy action plan.

The Norwegian Ministry of Health and Care Services and the Norwegian Directorate of Health have been concerned about improving the work of the municipalities in producing alcohol and drug policy action plans. They have used two measures. First, a booklet has been produced giving guidelines for the work of the municipalities in this area . Second, regional resource centres for alcohol and drug problems have been allocated extra funding for this purpose. It is assumed that more and better action plans will lead to better and more comprehensive alcohol and drug policy in Norwegian municipalities. In the spring of 2009, the Directorate asked the Norwegian Institute for Alcohol and Drug Research (SIRUS) to carry out a qualitative study of the municipalities' action plans for local alcohol and drug policy. We were asked to investigate this from the perspective of the municipalities, and to describe their experiences with these plans. A main question in our study was therefore: Do action plans lead to better and more comprehensive alcohol and drug policies? If they do, how do they do this and what are the mechanisms? If they do not, why not? What are the barriers?

We address three research questions in this report: We examine the process of developing the plan, we look at the product, the result of the process, and we look at the consequences of the action plan. We chose eight municipalities that had plans that were completed or would be completed in 2008, 2009 or 2010. We wanted some municipalities where we could follow the planning process, and some where we could see what happened afterwards. We also tried to get a distribution of municipalities in each region, and municipalities of different sizes. The most important source of data was a large number of qualitative interviews. We interviewed project leaders, members of the action plan group, managers in the municipalities, municipal executives, politicians and police. When possible, we followed the planning process, by participative observation at meetings and gatherings. In addition, we analysed action plan documents and some other relevant documents.

There is much to indicate that the planning process is just as important as the actual plan in many municipalities. There is a lot of variation in the justification and the motivation for developing the action plans. In half of the municipalities, the initiative came from the municipal administration. In a couple, the politicians requested a new plan. Only in one municipality the regional resource centre can be given the credit for a new plan being developed. However, the regional resource centres played an important role in four of our municipalities where they were involved. As the action plan should be an inter-sectorial working tool, it is important who participates in the planning process. The municipalities took completely different standpoints with regard to politicians' role in the planning process. In some municipalities, it was self-evident that politicians should be included, in other municipalities it was not.

It is also important who the municipality appoints as the person responsible for the plan. Much is dependent on this person having the right qualifications and experience, having knowledge about the area and about project work, and also knowledge about work with municipal plans. It also helps if he or she has leadership skills, charisma, and the ability to generate enthusiasm.